Diễn đàn 112: Suy nghĩ về tin học hóa quản lý hành chính nhà nước

Giống như các bài toán khác, tin học hóa (THH) quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) là một bài toán thuộc lĩnh vực Hệ Thống Thông Tin (HTTT). Vì vậy, cách triển khai thực hiện nó cần tuân thủ các chuẩn mực của HTTT. Tôi xin phép được trình bày suy nghĩ của mình dựa trên các chuẩn mực này.

Trong bài toán HTTT, người ta đã đề cập tới 3 đối tượng bị tác động chủ yếu: tổ chức, con người và quy trình tác nghiệp. Do vậy, cần phải thực hiện công cuộc cải cách hành chính (CCHC) ở một mức độ nhất định rồi mới nói đến THH. Nếu Chính Phủ có quyết định kết hợp cả hai việc này càng tốt, nhưng cần phải thấy rõ: CCHC mới là mục tiêu, còn THH chỉ là một công cụ (rất quan trọng) cho việc đạt được mục tiêu trên. Khi đó, cần phải chỉ ra các mục tiêu của CCHC. Ví dụ một mục tiêu có thể là: "Cung cấp đầy đủ, nhanh chóng, chính xác thông tin nhà nước đến các công dân qua phương tiện được điện tử hóa" hoặc "Bảo đảm thực hiện giao dịch một cửa khi công dân đến tiếp xúc với cơ quan nhà nước".

Có thể có đến 10, thậm chí nhiều hơn thế các mục tiêu cho CCHC. Phải thấy được THH QLCCHC là một phần của CCHC, trong đó, CCHC sẽ tiến hành thay đổi tổ chức bộ máy HCNN, thay đổi các quy trình tác nghiệp, nâng cao trình độ của cán bộ nhà nước nhằm đạt hiệu quả cao hơn trong hoạt động và đạt tới các mục tiêu đề ra. Khi đó, THH QLHCNN mới được thực hiện dễ dàng hơn, hiệu quả hơn.

Nếu nói riêng thì THH QLHCNN cũng cần có các mục tiêu của mình. Một dự án chỉ thành công nếu mục tiêu của nó được đề ra một cách tường minh, cụ thể và có tính khả thi. Chẳng hạn, việc giao tiếp với công dân đều được ghi nhận đầy đủ và được xử lý trên mạng máy tính là một mục tiêu cụ thể của THH QLHCNN.

Có 6 bước cơ bản để THH QLHCNN (Xem sơ đồ). Bài viết sẽ không đề cập tới bước 1, bước 2 cũng như các thủ tục tài chính, đấu thầu mỗi giai đoạn, với giả định các bước và các việc này cũng giống như các dự án khác và đã có các quy định chặt chẽ của NN về các điểm này. Trong các bước đó, bước thứ 5 được tiến hành song song cùng các bước 4 và 6. Tôi sẽ đề cập từ bước thứ 3

Bước 3: Việc đầu tiên là "Phân tích và thiết kế tổng thể hệ thống". Đây là bước quan trọng nhất của dự án. Sản phẩm của bước này (bản thiết kế hệ thống) cần chỉ ra mô hình tổ chức, mô hình thực thể thông tin và các mối quan hệ giữa chúng, mô hình chức năng, mô hình vận hành, và cuối cùng là kiến trúc kỹ thuật của dự án. Chẳng hạn, mô hình tổ chức cần phân ra 3 lớp: Trung Ương, tỉnh/thành và quận/huyện (bỏ cấp xã/phường). Cần chỉ ra chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp trong dự án. Đặc biệt, phải thống nhất được mấy điểm như sau:

Thứ nhất, tổ chức, con người và quy trình tác nghiệp ở mỗi cấp là giống như nhau trên các địa bàn mà chúng ta dự định THH. Nếu không sẽ có nhiều HTTT, không thể xây dựng, không thể dễ dàng bảo trì. Không thể có một hệ thống chung mà quy trình ở Cà Mau lại khác với ở Thái Bình.

Thứ hai, ở mỗi cấp, HTTT được coi là một hệ thống tổng thể, tích hợp. Ví dụ, cấp tỉnh có thể coi là một HTTT bao gồm nhiều phân hệ lớn dành cho UBND tỉnh, cho các sở… Hệ thống này là tập trung và nằm tại một trung tâm CNTT của tỉnh trực thuộc một đơn vị quản lý (ví dụ Sở Bưu Chính Viễn Thông hoặc văn phòng (VP) UBND). Tương tự ở cấp quận/huyện. Ở Trung Ương, mỗi bộ có thể là một hệ thống và Văn Phòng Chính Phủ (VPCP) là một hệ thống. Như vậy, ta sẽ không tiếp cận vấn đề theo cách sử dụng nhiều phần mềm dùng chung độc lập. Các phần mềm này chỉ có thể là một cấu thành của các hệ thống được triển khai tại các điểm nói trên.

Như vậy, sẽ có 4 loại hệ thống: cấp quận/huyện; cấp tỉnh/thành; cấp bộ (không bao gồm những ứng dụng quá đặc thù hoặc vượt khỏi phạm vi hành chính); VPCP.

Rất quan trọng là mô hình tác nghiệp, cụ thể là tất cả các quy trình tác nghiệp (trên mạng máy tính và cả không máy tính) của tất cả các cấp cần được thiết kế chi tiết. Tất nhiên, quy trình cần có độ mềm dẻo nhất định để có thể áp dụng được trên nhiều địa bàn, ví dụ cho quận cũng được mà cho huyện cũng được, nhưng nên chỉ có một quy trình mà thôi.

Bước thiết kế cũng cần chỉ ra các phân hệ nào sẽ được xây dựng, chúng có một tính độc lập đến đâu trong một tổng thể tích hợp của hệ thống. Chẳng hạn, ứng dụng GIS vào quản lý sở hữu đất đai cần có các thực thể thông tin bắt buộc nào (thường những thông tin bắt buộc này được dùng chung cho nhiều phân hệ). Các phân hệ này sẽ tích hợp hoặc trao đổi dữ liệu với nhau thế nào (ví dụ, hàng ngày, cấp quận/huyện trao đổi dữ liệu gì với cấp tỉnh, tần suất ra sao, cách thức trao đổi thế nào...).

Bước thiết kế cũng nêu ra các yêu cầu về kiến trúc kỹ thuật, các công nghệ nào được sử dụng cho hệ thống.

Công việc tiếp theo của bước 3 là xác định chiến lược triển khai. C ần chỉ ra quy mô triển khai thực tế và lộ trình triển khai. Việc triển khai một dự án lớn và phức tạp như THH QLHCNN cần được chia làm nhiều giai đoạn, theo quy mô chức năng và số điểm triển khai. Ví dụ, giai đoạn đầu có thể chỉ triển khai cho một vài sở (phòng) của những ngành quan trọng nhất như Sở Tài Chính, Sở Bưu Chính Viễn Thông, Sở Xây Dựng, Sở Tài Nguyên Môi Trường. Hoặc hạn chế theo chức năng, giai đoạn đầu chỉ chọn những chức năng cần thiết nhất đưa vào xây dựng như quản lý viên chức, quản lý kế toán hành chính sự nghiệp, quản lý công văn, quản lý giấy phép kinh doanh...

Để triển khai thí điểm, chỉ nên chọn 2 đơn vị cấp tỉnh/thành, một là thành phố, một là nông thôn để rút kinh nghiệm. Giai đoạn triển khai rộng cũng không nhất thiết triển khai cùng lúc, mà nên chia thành nhiều giai đoạn tùy thuộc vào sự sẵn sàng của các tỉnh.

Bước 3 cần được một tổ chức tư vấn nhiều kinh nghiệm về tổ chức chính phủ điện tử và thực tế VN đảm nhận. Nói chung, nên là một tổ chức nước ngoài kết hợp với các đối tác VN. Thời gian thực hiện bước phân tích thiết kế nói chung khó ít hơn 2 năm.

Bước 4: Xây dựng hệ thống và triển khai thí điểm. Cần tổ chức đấu thầu lựa chọn một tổ chức (hoặc một liên danh nhiều tổ chức) đủ năng lực xây dựng hệ thống và triển khai thí điểm. Nhà thầu thiết kế chi tiết hệ thống, xây dựng, test, làm tài liệu... Cần nhấn mạnh là nhà thầu xây dựng một hệ thống có nhiều phân hệ (cấu thành) có tính độc lập tương đối nhưng tích hợp với nhau. Sau khi được nghiệm thu, nhà thầu cần triển khai thí điểm thành công tại 2 tỉnh/thành đã lựa chọn. Khi kết thúc thí điểm, cần hiệu chỉnh những gì chưa hợp lý, còn thiếu hoặc thừa để hoàn thiện hệ thống, chuyển sang triển khai rộng.

Xây dựng hệ thống có thể mất không dưới hai năm và triển khai thí điểm không dưới một năm.

Bước 5: Cần tiến hành song song với bước 4. Đây là bước "Đảm bảo các điều kiện triển khai dự án", còn được gọi là "Quản lý chuyển đổi" (chuyển đổi sang một hệ thống mới), tiếng Anh là Change Management. Thực chất, THH gần như là một cuộc cách mạng. Bước này cần tiến hành những công việc để đảm bảo cuộc cách mạng thành công. Bắt đầu từ việc xây dựng bộ máy quản lý và triển khai dự án (ở tất cả các cấp trong bộ máy nhà nước), đến việc bộ máy này phải tiến hành những thay đổi cần thiết về tổ chức, về con người, về chế độ chính sách và các quy trình nghiệp vụ cụ thể. Nhiều khi còn phải thay đổi cả luật pháp mới đáp ứng được nhu cầu. Cần ban hành các chế độ chính sách, quy trình mới này ở các cấp cần thiết. Cần đào tạo rất nhiều khóa cho nhiều loại đối tượng về nhận thức thay đổi, về lợi ích của THH, về các biện pháp thực thi, về kiến thức và kỹ năng tay nghề của cán bộ nhà nước tham gia vào hệ thống mới. Cần có các biện pháp động viên cổ vũ hay kỷ luật sắt để đảm bảo việc triển khai thành công (đúng chất lượng, đúng thời hạn, đúng giá thành) tại các nơi dự kiến triển khai.

Bước 6: "Triển khai rộng". Sau khi triển khai thí điểm và hiệu chỉnh hệ thống, nên chia làm nhiều đợt để triển khai rộng. Và, nên do nhiều đối tác bên ngoài tham gia. Mỗi đối tác, mỗi đợt, chỉ cần làm một tỉnh/thành. Chỉ những tỉnh/thành nào đã có đầy đủ các điều kiện mới tiến hành triển khai. Ngay trong một tỉnh, nếu có huyện nào đó chưa sẵn sàng, có thể để triển khai sau. Thời gian thực hiện bước 6 có thể là 3 - 5 năm, tùy theo mức độ sẵn sàng ở địa phương, tùy theo số lượng đối tác có thể tham gia. Lưu ý: muốn triển khai nhanh, quy trình triển khai cần được thống nhất và được lập rất chi tiết.

Việc nâng cấp hệ thống được thực hiện ở bước 7, "Bảo trì, nâng cấp hệ thống". Tùy theo sự hạn chế đã được nêu ở phần "Xác định chiến lược triển khai", có thể bổ sung các đơn vị (ví dụ các sở chưa được đề cập), bổ sung các chức năng chưa được đưa vào hệ thống… Việc nâng cấp cụ thể sẽ do BCĐ dự án quyết định.

Lê Minh Chí